对未来计量法的期待——写在《计量法》颁布40周年之际

原国家质检总局计量司副司长 钟新明

《中华人民共和国计量法》（以下简称《计量法》）自1985年颁布至今已整整40年了。40年来，《计量法》为规范我国计量活动、助力经济和社会发展发挥了重要作用，面对新形势，《计量法》也正在遭遇新挑战，我们对未来计量法更充满了期待。

一、《计量法》取得的成效

《计量法》取得的成效无疑是全方位的，鉴于篇幅有限，本文着重聚焦《计量法》取得的制度成效。立法的核心是立规矩，《计量法》的制度成效主要表现在：一是建立了实施法定计量单位的制度，旨在对社会各界计量单位的使用进行统一规范，以确保经济、科技和社会秩序的有序运转；二是建立了计量基准管理制度，旨在对全国量值最高依据的管理进行统一规范，以确保全国量值传递或溯源活动的基石坚实可靠；三是建立了计量标准考核制度，旨在对计量标准的建立与管理进行统一规范，以确保其将基准或标准复现的量值准确传递到工作计量器具；四是建立了计量器具型式批准制度，旨在对计量器具的计量要求、技术要求、法制管理要求进行统一规范，以确保批量生产的计量器具的质量符合法定要求；五是建立了计量器具检定制度，旨在对在用计量器具的管理进行统一规范，以确保在用计量器具的量值准确可靠；六是建立了计量授权制度，旨在对利用社会资源开展计量活动的管理进行统一规范，以确保相关计量活动符合法定要求；七是建立了计量人员考核制度，旨在对从事计量检定、测试任务的人员的管理进行统一规范，以确保计量检定、测试活动的工作质量；八是建立了计量监督检查制度，旨在对实施监督检查的机关及内容等进行统一规范，以确保制造、修理、销售、进口和使用计量器具等各相关计量活动依法有序进行；九是建立了计量纠纷调解制度，旨在对计量纠纷调解工作进行统一规范，以确保计量纠纷当事人的合法权益依法得到保护，维护社会和谐；十是建立了计量认证制度，旨在对向社会出示公证数据的产品质量检验机构的计量管理进行统一规范，以确保产品质量检验机构的计量能力满足工作要求；十一是建立了行政处罚制度，旨在对各有关违法计量活动的当事人应当承担的法律责任进行统一规范，以确保计量法律的权威和有效。《计量法》仅有六章34条二千三百余字，却至少可以从中解读出上述十一项重要计量制度，可见立法前辈高超的智慧，同时，也彰显出计量立法就是立规矩、建制度的核心考量。正是这些制度的建立，较好地规范了我国的计量活动，助力了经济、科技和社会的发展，取得了足以彪炳史册的成效。

二、《计量法》面临的挑战

1985年颁布《计量法》，当时面临的挑战主要是“一机、二器、三表等传统计量器具的制造、修理、销售、使用等的监督管理”“集贸市场、加油站等贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测领域计量秩序的规范”“计量基准、计量标准等基本计量制度的建立与维护”等。然而40年后的今天，《计量法》面临的挑战已今非昔比：一是计量技术的快速发展正在挑战《计量法》传统的计量监管模式，如计量单位的常数化、计量基准的量子化、量值传递的扁平化、实验室的芯片化以及计量仪器的智能、集成、组网、微型，包括软件也要测试、算法也要溯源等，再按照《计量法》中传统的模式对当今新技术辈出、新需求求变、新概念萌发的计量活动实施计量监管显然已经落伍了，无论是监管对象、监管对策，还是监管方式都必须作出与时俱进的重大调整；二是经济、社会的快速发展对《计量法》提出了新要求，如市场转轨要求市场配置计量资源，企业转制要求扩大企业计量管理自主权，政府机构改革要求建设服务型政府计量行政部门，社会发展要求要满足社会各界对计量活动的预期，经济全球化要求测量方法要统一、测量结果要互认，依法治国要求政府计量行政部门要依法行政。此时，回望《计量法》不免有些遗憾：一是计量许可制度似多了一点，不利于发挥市场机制的调节作用；二是政府计量行政部门管理色彩似浓了一点，一定程度上挫伤了公民、法人和其他组织自主管理计量工作的积极性；三是有效利用社会计量资源似少了一点，不利于公平竞争和资源的合理配置；四是《计量法》调整范围似窄了一点，不利于计量工作与经济、科技和社会发展与时俱进；五是与国际接轨似慢了一点，不利于计量工作的国际化；六是计量法制建设似滞后了一点，不利于依法行政。面对上述一系列新挑战，《计量法》已愈来愈显得不适应，再用40年前的《计量法》调整40年后今天的计量活动，《计量法》已显得力不从心了，捉襟见肘了，不改不行了。《计量法》的修改从2000年起步，至今已整整25年了。25年来，我们确立了《计量法》修改的指导思想，即《计量法》修改“要体现市场调节与政府管理的有机结合，要体现国际规则与中国实际的有机结合，要体现深化改革与强化管理的有机结合，要体现现实与未来的有机结合”，坚持“该管的管住，该放的放开，该接轨的接轨，切实提高法律的可操作性”的基本原则。围绕“调整立法结构、扩大适用范围、理顺管理体制、完善计量制度、改革管理路径、提高违法成本”等内容，《计量法》前前后后已修改了几十稿。

三、对未来计量法的期待

1.期待构建计量法新格局

一是要构建共治格局。为什么要构建共治格局？因为计量始于商品交换，但计量发展到今天，已不再仅仅是贸易的基础，更是工业的根基、科技的先驱、国防的保证，是国家政治、经济、科技和社会发展的基石，计量已渗透到国民经济各领域和百姓生活的方方面面，不夸张地说，我们已进入“无处不计量”的时代。“无处不计量”的时代标志着计量社会化属性的高度彰显，计量社会化属性的高度彰显标志着计量共治时代的到来。国务院计量行政部门虽然承担着统一监督管理全国计量工作的职责，但“巴掌大似遮不住天”，美国主管计量工作的国家标准与技术研究院（NIST）、德国主管计量工作的联邦物理技术研究院（PTB）等也是如此。

因此，为了加强对计量活动的综合治理，形成多元化合作机制，必须立法构建共治格局。怎样构建共治格局？通过计量立法建立共治制度，比如通过立法约定有关部门、市场主体、社会团体等参与管理计量工作的职责等。如何应对共治格局？要坚持政府计量行政部门一元化统一，社会有关各界实施多元化治理。所谓一元化统一，即统一计量体系、统一计量制度。计量体系包括计量法规体系、计量基准体系、计量标准体系等；计量制度包括计量单位制度、计量器具管理制度、测量结果管理制度等。

在此基础上，实施主体多元、责任分散、机制合作、共享资源。

二是要构建众筹格局。为什么要构建众筹格局？因为这既是市场经济基本规律使然，也是《计量法》40年实践经验的启示。所谓市场经济基本规律使然，即市场配置资源。例如，校准活动虽无法可依，但市场配置校准资源的强劲势头依然不减，依据“智研咨询”发布的《2023年中国计量校准行业规模及格局分析》报告，2022年我国计量校准行业市场规模约208.2亿人民币，这就是典型的市场行为，是市场配置资源的鲜活案例。所谓《计量法》40年实践经验的启示，即政府计量行政部门量值传递网络布局虽已达40年以上，但量值传递网络布局的难言之隐、捉襟见肘的情形仍多有发生。例如，相当一部分县级计量部门用于电能计量的社会公用计量标准因财政困难不能建标，只好借助电力部门的计量标准用于量传。可见众筹格局势在必行，需要通过构建众筹格局，形成多元化计量资源配置机制。怎样构建众筹格局？通过计量立法建立众筹制度，比如，未来社会公用计量标准的建立可以建立众筹制度，允许有关市场主体参与社会公用计量标准的建立，从而弥补政府计量行政部门的不足。如何应对众筹格局？要坚持市场、有关部门、政府计量行政部门等多元化路径配置计量资源的基本原则，其中，市场侧重配置实用的计量资源，有关部门侧重配置专用的计量资源，政府计量行政部门侧重配置通用的，甚至是兜底的计量资源。需要注意的是，不能简单地把计量资源配置的“最后一公里”交给市场，因为市场不是万能的，市场是趋利的。

三是要构建利他格局。所谓“他”，指的是诸如市场主体等群体。我国现有市场主体上亿家，他们是我国经济的命脉、就业的命脉、质量的命脉、发展的命脉、国家的命脉。为什么要构建利他格局？因为市场主体的营商环境不够友好，比如涉及市场主体的许可太多了、太滥了（如2004年许可法颁布实施以来，虽经20余年许可制度的改革，目前中央国家机关层面的许可项目仍有近千项之多，涉及计量的有4项），制度成本太高了，办事效率太低了，市场主体太无奈了，再不利他，市场主体将无法生存了，亟需通过构建利他格局，为市场主体等优化营商环境。怎样构建利他格局？通过计量立法改革完善法律制度。一是要通过计量立法严格设定计量许可制度，除计量器具型式批准、注册计量师等必要的许可制度外，其他计量许可制度可以考虑取消。二是要规范现行许可制度，例如，2015年取消了进口计量器具销售前检定的许可，2017年取消了制造、修理计量器具的许可，2021年全国人大授权国务院暂时调整适用《计量法》有关条款，在北京、上海、广州、重庆、杭州、深圳试点取消了企业建标考核的许可，2019年市场监管总局减少了2/3的强制检定目录和3/4的型式批准目录。三是要建立新型利他制度，例如，期待未来计量法建立涉及市场主体的建标制度更加优化，即所建标准不再考核、不再强检，减小市场主体的制度成本；期待建立在用计量器具自行校准制度，方便市场主体对在用计量器具实施自主管理；期待建立鼓励市场主体自主开展计量比对制度，方便市场主体对在用计量标准的自主管理等，让市场主体充分享受到计量立法构建利他格局带来的“利他”红利。如何应对利他格局？首先，政府计量行政部门要率先垂范，主动扭转政府计量行政部门长期养成的强制性管理路径依赖，下大力气去审批、去许可、去强制、减目录；同时，改革完善监管工作方式，比如推广“多包容”（即允许市场主体出错）、“慎强制”（即慎重开展涉及市场主体的强制性活动）、“不主动”（即不随意主动到市场主体开展检查）等柔性监管工作方式。其次，要建设服务型政府，即政府计量行政部门要在服务上下功夫，一要强化制度供给服务，即加强计量制度的制定与供给；二要强化资源供给服务，即统筹协调计量资源的配置与供给；三要强化技术供给服务，即适时解决计量技术资源的赤字与供给；四要强化信息供给服务，即密切关注市场主体等对有关信息的需求与供给；五要强化协调供给服务，即助力市场主体等做好与各有关方面关系的协调工作，推动政府计量行政部门角色由传统管理向现代服务的转型。

四是要构建自律格局。为什么要构建自律格局？因为计量立法的核心是规范计量活动，而规范计量活动的关键是实施计量活动的主体必须自律。

没有计量活动实施主体的自律，计量立法目标最终也无法落地。怎样构建自律格局？要通过计量立法搭建自律制度框架。其框架之一是“法律引导”，如通过立法引导计量活动实施主体自主、自律开展计量活动，建立实施主体计量能力自我声明制度等。

其框架之二是“法律强制”，如通过立法建立的型式批准制度，要求制造列入目录的计量器具的市场主体等，必须自律遵守型式批准制度的规定；通过立法建立的检定制度，要求使用列入目录的计量器具的市场主体等必须自律遵守检定制度的规定；通过立法建立的计量标准考核制度，要求建立相应计量标准的市场主体等必须自律遵守计量标准考核制度的规定；通过立法建立的计量师制度，要求从事计量检定等活动的人员必须自律遵守计量师制度的规定。其框架之三是“法律惩戒”，如通过立法建立对实施各种计量违法活动的单位或人员的处罚制度。在上述自律制度框架规范下，自律格局定会落地。如何应对自律格局？一是政府计量行政部门要构建自律氛围，如涉及市场主体等有关许可活动的，许可机关要事先对许可事项、许可条件、审批程序等制定相应规范，并公之于众，让市场主体一目了然，便于市场主体等发自内心地自律遵守各项许可制度；二要通过立法建立监督检查制度，包括例行检查、随机抽查等，督促市场主体等加强自律；三要通过立法建立投诉举报机制，对不自律的市场主体等及时进行举报；四要通过立法建立信用监管制度，即对受到行政处罚的市场主体等要实施信用记录制度，对违法性质恶劣、情节严重的市场主体等要实施严重违法失信名单制度等。

2.期待构建计量新制度

立法就是立规矩、建制度。现行《计量法》虽然构建了一系列计量制度，也发挥了重要作用，但伴随着我国经济、科技和社会的快速发展，特别是经济的全球化，现有的计量制度已很难满足需要，亟待构建计量新制度。

一是亟待建立测量结果管理制度。正如前面所述，计量已渗透到国民经济各领域以及百姓生活的方方面面，我们已进入“无处不计量”的时代，进入“事事要测量，件件决策要靠测量结果”的时代。例如，当前火热进行的节能减排活动、温室气体排放监测活动、碳达峰碳中和监测活动等都要拿数据说话，要靠测量结果决策，而我国现行《计量法》并不直接调整测量结果，这使得包括上述一系列测量活动在内的测量方法、测量过程、测量结果等均处于法律不可控的尴尬境地，因此，亟待通过计量立法构建测量结果管理制度，以强化对测量方法、测量过程、测量结果等的监督管理。

二是亟待建立计量器具校准制度。当前，我国校准活动方兴未艾，校准秩序并不规范。校准活动之所以方兴未艾，是因为市场有需求；校准秩序之所以并不规范，是因为无法可依。现行《计量法》仅规定了在用计量器具的检定制度，但从法律实践看，相当一部分计量器具用户更热衷于校准，因为校准可能更方便、更快捷、更好用，即使校准尚于法无据，但庞大的计量器用户依然选择了校准。为了维护计量法律的尊严，满足市场需求，亟待通过计量立法构建计量器具校准制度。

三是亟待建立计量比对制度。比对是指“在规定条件下，对相同准确度等级或指定测量不确定度范围内的同种计量基准、计量标准以及标准物质所复现的量值之间进行比较的过程”。这是一项较为成熟的计量制度，国际计量局每年都在组织开展关键物理量的国际比对活动，以保证各国复现的量值与国际量值保持一致。但我国现行《计量法》并未调整比对活动，仅靠市场监管总局颁布的《计量比对管理办法》等部门规章来调整比对活动，其位阶显然是不够的。我国目前已建立社会公用计量标准6.7万余项、部门及企事业单位最高计量标准6万余项，相同准确度等级的计量标准每天都在进行量值复现与传递，其所复现的量值是否准确可靠，需要通过比对进行监督。从市场监管总局近三年公布的国家计量比对结果看，2021年有176家次参比实验室比对符合规定要求，5家次参比实验室比对结果偏离正常值范围；2023年有522家次参比实验室比对符合规定要求，18家次参比实验室比对结果偏离正常值范围；2024年有715家次参比实验室比对符合规定要求，28家次参比实验室比对结果偏离正常值范围。由此可见，计量标准并非建标后就一劳永逸了，需要定期通过计量比对等措施及时查找出现的问题，并予以纠正。否则，这些“带病”的标准器所复现的量值定会引发一系列不良连锁反应。为了确保计量基准、计量标准以及标准物质所复现量值的准确可靠，亟待建立计量比对制度。

四是亟待建立计量信用监管制度。工商业文明是契约文明，没有相关主体自律，不能取信他人，工商业文明也就不可能持续。而计量的特质之一就是公平、公正，通过计量取信他人。但从历朝历代的计量发展史来看，实施度量衡作弊古已有之，且现今的计量违法作弊（如持续多年的电子计价秤作弊、加油机作弊等）较古时有过之而无不及，令百姓深恶痛绝。因此，建立信用监管制度、强化计量信用监管势在必行。具体路径是：首先要以建立自我声明制度为切入点，如在市场主体等群体中推行计量能力自我声明制度，以自律为主；其次要建立违法行为信用惩戒制度，对各类计量失信行为建立惩戒制度，以惩戒为辅。

3.期待提高未来计量法的可操作性

现行《计量法》虽短小精悍，但其可操作性并不太强。例如，《计量法》第十一条“计量检定工作应当按照经济合理的原则,就地就近进行”，如何“就地”，如何“就近”，没有具体规定，很难操作；再如《计量法》第十五条“ 制造、修理计量器具的企业、事业单位必须对制造、修理的计量器具进行检定，保证产品计量性能合格，并对合格产品出具产品合格证”，《计量法》第二十六条“使用不合格的计量器具或者破坏计量器具准确度，给国家和消费者造成损失的，责令赔偿损失，没收计量器具和违法所得，可以并处罚款”，其中，按照《计量法》第十五条规定，计量器具出厂只开具产品合格证，不要求开具检定证书，计量器具出厂后凭产品合格证本应可以合法使用，但按照《计量法》第二十六条的条文解释，只有产品合格证而没有检定证书的计量器具属于不合格计量器具，不能使用。如此的法律规定，令计量器具的使用者无所适从，这样的法条极具不可操作性。因此，期待未来计量法，一要尽可能细化各法条条款，切实提高法条可操作性，避免出现诸如现行《计量法》第十一条不可操作的窘况等；二要确保各法条之间合理的逻辑衔接，如，务必解决按照现行《计量法》第十五条规定，新制造的计量器具出厂后必须先检定，而后方能使用的尴尬问题，避免再出现诸如现行《计量法》第十五条与第二十六条法条规定间的冲突与矛盾等；三要做好未来计量法律法规体系的规划设计。其法规体系规划设计无非两种情形：一是只制定计量法律，不再配套出台计量法实施细则；二是既出台计量法律，也配套出台计量法实施细则，即母法与子法并行。需要特别注意的是，无论哪种规划，根据现行《计量法》40年法律实践的经验、教训及启示，未来计量法母法本身的法条尽可能地细化是当务之急，且必须解决的问题，因为只有这样，才可以充分利用计量法律自身的位阶最高、力度最大，以及最具权威性的资源优势，从而达到调整计量活动事半功倍的最佳效果，日本计量法也多达十章一百七十九条。法律是法规体系中最为重要的资源，期待未来计量法这一重要资源能够得到充分利用，切忌因为法条可操作性问题而被束之高阁。